Argentina atravesó varias olas de reforma del Estado que redujeron el gasto público e intentaron volver más eficiente a la administración pública. La media sanción de la “Ley Bases” en la Cámara de Diputados puso la primera piedra de la tentativa reformista del gobierno de Javier Milei, con nuevas privatizaciones y cambios estructurales en el funcionamiento del aparato estatal.
“Dedicado a los delincuentes que te venden el cuento del Estado eficiente. Y si ese caso existiera en Argentina, no se verificó nunca”, publicó el 5 de marzo el mandatario un video que cita al economista Milton Friedman, con argumentos que cuestionan todo tipo de gasto estatal. Desde el inicio de su gestión, el Presidente celebra llevar a cabo un achique del déficit de proporciones históricas, con una prédica de índole moral. “La supuesta era del Estado presente se ha terminado”, definió en cadena nacional.
¿Qué tipo de reforma busca Milei? La Ley Bases establece en sus primeros cuatro capítulos una vasta reorganización y amplias modificaciones de la estructura estatal que preocupa a los investigadores en la materia. El presidente de la Cámara de Diputados, Martín Menem, ilustró la magnitud de los cambios al afirmar que es “cinco veces la reforma del Estado” de su tío. “Tiene casi 400 artículos, y en terminología también, tocamos todo el Estado”, remarcó.
Con ambigüedades y contramarchas, los gobiernos pasados lograron con dispar eficacia limitar las atribuciones y el tamaño del Estado. Aunque hay marcas de continuidad, son 8 los puntos críticos en los que Milei se propone implementar un ajuste estructural muy diferente al de las experiencias de los presidentes Raúl Alfonsín (1983-1989), Carlos Saúl Menem (1989-1998) y Mauricio Macri (2015-2019).
1. El predominio de lo ideológico
“La reforma de ahora es cualitativamente distinta. Ninguno de los gobiernos anteriores impugnó al Estado con una visión muy reducida de velar solo por la vida, la libertad y la propiedad, y que todo lo demás esté a cargo del mercado. Implica que se dejen de prestar funciones históricas, como las sanitarias, las científico-técnicas, las regulatorias y las fiscalizadoras. Hoy estas grandes funciones no están seguras si sale la “Ley Bases”, sostuvo Ana Castellani, socióloga y doctora en Ciencias Sociales (UBA), investigadora de Conicet, y ex secretaria de Empleo Público de la Nación.
“Alfonsín intentó democratizar, profesionalizar y fortalecer el Estado, jamás desguazarlo. Solo en la última parte de su gobierno hubo la intención de privatizar parcialmente Aerolíneas Argentinas, para fusionarla con una empresa europea. En cuanto a Menem y Milei, hay algunas semejanzas respecto de la voluntad de jibarizar el Estado y reducirlo a su mínima expresión”, sostuvo Oscar Oszlak, doctor en Ciencia Política (Berkeley) y economía en la UBA, y Premio Houssay en Ciencias Sociales e Investigador de la Nación Argentina.
Oszlak fue subsecretario de Investigación y Reforma Administrativa del gobierno de Alfonsín, y creador de la maestría de Administración Pública de la Facultad de Económicas de esa casa de estudios. En un resumen sobre la saga de ajustes estructurales históricos, señaló que “tanto las circunstancias como la propia retórica del discurso, en uno y otro momento, son distintas” a las de experiencias previas.
“Menem redujo la Administración Pública Nacional de 900.000 a 320.000 agentes – consideró Oszlak-, pero pudo hacerlo porque descentralizó hacia las provincias toda la educación y la salud, transfirió más de 100.000 agentes a la CABA (después de su creación en 1994), privatizó todas las empresas públicas existentes y se desprendió de unos 125.000 agentes a través de retiros voluntarios y jubilaciones anticipadas. Milei, hasta ahora, consiguió desprenderse de unos 13.000 agentes que estaban en plantas transitorias, sobre todo por vencimiento de contratos. Si llega a prosperar la Ley Bases y se privatizaran todas las empresas incluidas en el proyecto aprobado en Diputados, el número total de empleados que se transferirían con la privatización sería del orden de los 76.000, número muy alejado de la reducción producida en los años 90″.
Para Mabel Thwaites Rey, titular de cátedra de Administración Pública de la Facultad de Ciencias Sociales de la UBA y doctora en Derecho Político-Teoría del Estado, el proyecto “no está planteado como una reforma del Estado”, sino que se basa en un “desprecio” al sector público. “La reforma del Estado de Menem y de Alfonsín estaban destinadas a cambiar la estructura del aparato estatal para hacerlo más eficiente. Por ejemplo, la de Menem incluía privatizaciones justificadas por la falta de recursos para sostener empresas deficitarias, muchas de las cuales habían sido previamente descuidadas con ese propósito”, sostuvo.
“Las privatizaciones en los 90 se hicieron en un clima de época y por la necesidad de obtener recursos para pagar deuda externa. Las empresas que se reestatizaron en los 2000 eran ruinosas en manos privadas y hoy funcionan bien. Querer privatizarlas es una vuelta de tuerca ultraideológica y puede ser más perjudicial aún más que en los 90″, agregó la docente de la carrera de Ciencia Política de la UBA.
2. Un cambio drástico en el organigrama
Para Castellani, las transformaciones más profundas están en el artículo 3 de la Ley Bases, ya que establecen atribuciones al Poder Ejecutivo para intervenir, dividir, subdividir, fusionar, concesionar o pasar a las provincias a los organismos públicos, algunos de los cuales provienen del siglo XIX como el Servicio Meteorológico (SMN). “En el video de Milei -el que agarra los cartelitos de los organismos y dice “¡afuera!”- queda claro que no era solo una reducción de ministerios, sino que se dejen de cumplir funciones. Con el Conicet, contestó que el Estado no tiene por qué hacer ciencia y que lo debe financiar el mercado”, dijo.
Aunque el propio Conicet – y otros organismos como Anmat, la UIF o el Malbrán- fueron exceptuados de su eliminación en el proyecto que logró la media sanción, para Castellani ese cambio lo único que se salva es “su disolución, pero hay muchas maneras de hacerlos desaparecer”. “El INADI no está disuelto por ley, pero quedó totalmente desmantelado. El INCAA tampoco, pero lo achicaron al mínimo”, puntualizó. “A esta altura, la estrategia ya es evidente. En cinco meses de gestión no han terminado de cubrir los cargos en el organigrama ni de asignar tareas a la gente. Esto impide cumplir las misiones y funciones de cada estructura”, completó.
3. La lección de las privatizaciones fallidas
En 1989, el entonces ministro de Obras Públicas, Roberto Dromi, señalaba que las privatizaciones tenían tres objetivos en el informe del proyecto de Ley 23.696 de reforma del Estado que impulsaba Menem. “Uno era obtener recursos para paliar el déficit fiscal y poder equilibrar el presupuesto del Estado, porque con eso era posible un mecanismo de convertibilidad. Otro era dar eficiencia a los servicios públicos, requiriendo a los inversores una mejor prestación que la que brindaba el Estado. Otro era plantearles a los inversores compromisos importantes de inversión, y esto se puede ver en casi todas las privatizaciones de los servicios públicos”.
De aquellos objetivos, solamente el primero se pudo cumplir en el sentido que la venta de activos públicos permitieron sostener el modelo de convertibilidad. El segundo objetivo no se cumplió, porque hubo compañías privatizadas o concesiones que siguen prestando servicios deficientes o de baja calidad. Y el tercer objetivo se corroboró a medias, con casos traumáticos y de intensa litigiosidad.
“Las empresas que actualmente son propiedad del Estado regresaron a manos estatales debido a fallos en la prestación del servicio privado, como el caso de Aerolíneas Argentinas y Aguas Argentinas. En Aerolíneas no se cumplieron ninguno de los compromisos que se habían tomado”, sostuvo Thwaites Rey, autora de investigaciones sobre el proceso privatizador.
Del texto que logró la media sanción en Diputados quedaron solo 11 empresas públicas sujetas a privatización o concesión, entre las que figuran Aerolíneas Argentinas, Aysa, Correo Argentino, Radio y Televisión Argentina (RTA), entre otras. “Las privatizaciones propuestas se centran en empresas rentables, siguiendo un criterio ideológico que favorece la inversión extranjera sin salvaguardas, lo que genera conflictos con los gobernadores, como el caso de Yacimientos Carboníferos (YCRT). Estas empresas no sufren de los mismos problemas de déficit que justificaron las privatizaciones en los años 90″, subrayó Thwaites Rey.
“Si se llegaran a privatizar todas las empresas aprobadas en el proyecto de Ley Bases, sería fundamental que se asegure la absoluta transparencia del proceso de privatización, y que los marcos regulatorios y los contratos de concesión o venta, no tengan cláusulas ocultas ni privilegios inmoderados que terminan por generar mayores costos a la sociedad. Además, habría que producir cambios importantes en los entes reguladores existentes o a crearse, que tengan la responsabilidad de monitorear a las empresas privatizadas. Por ejemplo, asegurar el cierre de la puerta giratoria que suele funcionar, entre personal de empresas privatizadas y entes reguladores”, señaló Oszlak.
4. Empleo público: otro escalón en la inestabilidad
Desde los noventa, el empleo público se desreguló y se multiplicaron los puestos de trabajo con una registración similar a la de la actividad privada. Aproximadamente, la mitad de la dotación está integrada por la planta permanente y la otra se rige por la Ley de Contrato de Trabajo, que es la que aplica en el mercado. En este sentido, Castellani señaló que se incorporó en la Ley Bases un articulado que modifica la Ley 25.164 Marco de Empleo público.
“La Ley Marco vigente, que es de 1999, establece que si cierra el organismo donde trabaja la persona o desaparece la estructura, hay que encontrarle otro lugar con hasta tres ofertas posibles para conservar la planta permanente. Si esto no se consigue, y cumplido el máximo de un año de transitar un estado de disponibilidad, recién ahí se lo indemniza y desafecta. La Ley Bases en su artículo 52 agrega un ‘caballo de Troya’ total; que es la disponibilidad inmediata ya no solo cuando desaparece el organismo o cierra la estructura donde está la persona, sino que basta con un informe de ‘dotación excedida’ elaborado por un órgano competente que depende de la Jefatura de Gabinete”, ilustró la socióloga.
Y puso como ejemplo: “Es decir, se puede elaborar un informe que diga que el CONICET tiene una dotación excedida y que solo necesitamos 2000 o 3000 investigadores en lugar de los 12.000 actuales. El resto excedente quedaría en disponibilidad inmediata. Esto solo se puede en la ley si el interés es disminuir la planta permanente”.
5. “Motosierra” vs eficiencia
En la cruzada del Gobierno contra el déficit, los académicos advierten sobre el criterio de aplicar la “motosierra” sin una evaluación pormenorizada de las estructuras estatales. “Lograr mayor eficiencia es un criterio que siempre está presente en la intención. Pero la eficiencia es una fórmula ingenieril que compara el valor de los productos con los insumos o costos que demandan esos productos. La motosierra no es la herramienta más idónea para hacerlo, porque uno puede estar arrojando el bebé con el agua del baño, como se suele decir. Es decir, lograr eficiencia requiere, primero, determinar cuál es el “valor público” de mi producto y luego, determinar cuál es la mejor “función de producción” de ese bien o servicio (sea en infraestructura, personal o gastos de funcionamiento). Reducir el Estado a los hachazos no es lo más recomendable. Pero admito que hacer lo que corresponde requiere tiempo y esfuerzo de investigación. Tampoco la licuación es recomendable, porque al reducir el valor de los salarios, aleja a los mejores recursos humanos”, señala Oszlak.
El investigador propone como alternativa “usar la lupa y el bisturí, antes que la motosierra”. “Si bien el Estado está hipertrofiado, su mayor problema es su deformidad. Me preocupa más la deformidad que el gigantismo. Y eliminar la deformidad implica una tarea paciente de determinar el valor público de lo que genera el Estado en sus distintas áreas, organismos y servicios, atendiendo a la demanda o necesidades actuales que debe satisfacer. Recién entonces, determinar cuál debe ser la combinación de personal, infraestructura y recursos de funcionamiento. Ahí se sabrá cuántos puestos de trabajo sobran, pero también cuántos faltan cubrir. Y entonces, decidir qué programas de desvinculación, transferencia, recapacitación u otras políticas deben adoptarse”.
6. La modernización ausente
A pesar de los matices en cada momento, los investigadores reconocen que en las reformas liberales del Estado hubo algunos avances en la modernización de las estructuras.”Menem hizo cambios importantes en la Ley de Administración Financiera y cuestiones que, con luces y sombras, se siguen usando hasta el día de hoy. La unificación de la AFIP con Aduana, DGI, Seguros y Seguridad Social; la creación de la ANSES, o la aplicación de la Ley de Contrato de Trabajo que se empezó a aplicar en muchas reparticiones a cambio de mejores mejores salarios son de esa época”, puntualizó Castellani.
Según Thwaites Rey, el menemismo “profesionalizó toda la esfera económica bajo la gestión de Domingo Cavallo” y “algo similar intentó hacer Macri”. “Macri no propuso privatizaciones y enfocó sus esfuerzos en criterios de modernización y eficiencia dentro de un marco neoliberal, aunque con la idea de mantener al Estado presente”, apuntó.
En la misma línea, Castellani remarcó que durante el gobierno de Cambiemos se hizo una reforma importante con “la digitalización de los expedientes y la unificación de ciertas bases de datos”. “El macrismo quería hacer otro Estado. Tenía una propuesta muy concreta y creó un Ministerio de Modernización, había un debate sobre lo que se tenía que hacer. Ahora estamos en una noción absolutamente minimalista”, afirmó.
7. Un cambio de raíz en los procedimientos administrativos
Poco se habla de modernización en el proyecto libertario, pero Milei sí incluyó un cambio radical en lo que respecta al funcionamiento de la burocracia. El texto de la media sanción modifica la Ley 19.549 de Procedimiento Administrativo (LPA), que apunta a darles más garantías a los particulares relacionados con la administración pública.
Este punto fue advertido por el senador de Unión por la Patria, Oscar Parrilli, en el debate de comisiones de la Cámara alta. “Los estudios jurídicos que litigan contra el Estado tengan herramientas jurídicas para esquilmar al Estado y hacerse de reclamos que hoy no les da la Justicia”, cuestionó el legislador, que agregó: “La ley agrega un inciso que dice que cuando una norma exija una autorización, el silencio implica sentido positivo. ¿Qué significa en la práctica? Ganarle al Estado sin necesidad de hacer juicio”.
En un sentido similar, el senador Martín Lousteau (UCR-Evolución) alertó que estas modificaciones pueden favorecer la corrupción. “Es mucho más fácil ser corrupto si hay silencio administrativo positivo que si hay negativo. No digo nada y se lo llevaron. Además, la capacidad estatal para decir que sí rápido requiere un Estado dinámico”, remarcó.
“Es un intríngulis que solo entienden los abogados administrativistas y que es sumamente ventajoso para las empresas. Por ejemplo, si una empresa tiene una multa por incumplimiento, en el esquema actual primero tenés que pagar la multa y después irás a la Justicia para ver si corresponde o no. En la propuesta de cambio, esa multa no se tiene que pagar y hay que esperar que la Justicia se expida”, subrayó Castellani.
8. Sin agenda de capacitación y concursos
Los datos oficiales señalan que el 57% de los empleados del Estado nacional tienen estudios superiores. Según Castellani, hay un abandono de la necesidad de contar con una administración pública profesionalizada, con funcionarios formados dentro de la estructura estatal y bajo un régimen de capacitación contínua. “La administración pública no corresponde con el perfil del empleado de Gasalla”, señaló.
“A cinco meses de gestión, el Instituto Nacional de Administración Pública (INAI), que es el organismo encargado de la capacitación de los trabajadores del Estado, está parado. No tiene personas a cargo para la oferta de cursos preparada, y tampoco se pueden poner en marcha porque no los firma nadie, no les importa”, ilustró.
Castellani reconoce que uno de los problemas sobre los recursos humanos estatales radica en que “al Estado se lo ve como un lugar al que solo pueden ingresar aquellos que tienen un contacto con la política o con los que ya trabajan ahí”. “Hay que hacer lo que sucede en las universidades o en el Conicet, y por eso la población los defiende. Si tenés DNI, vas a la universidad y podés ingresar. Los ingresos tienen que ser completamente abiertos y competitivos”, subrayó.
Un nuevo vaivén del péndulo estatal
Las reformas del Estado de cuño liberal no terminaron de resolver los problemas estructurales. La propia aparición de Milei y su éxito político revela que el discurso antiestatal y el balance negativo sobre el desempeño del sector público permea en amplios sectores de la sociedad.
Aunque el Presidente resalta las reformas del gobierno de Menem, para Oszlak los cambios de esa época dejaron gusto a poco, e incluso agravó algunos déficit. “Desde mi punto de vista, mejoró la provisión de algunos servicios públicos (como teléfonos), pero a un altísimo costo para los usuarios. A las provincias les costó largos años hacerse cargo de los servicios descentralizados (salud y educación). Y la desregulación, unida a Entes Reguladores inútiles o corruptos, dejó a la sociedad expuesta a la voracidad del mercado. Además, el gasto público no se redujo, sino que aumentó. Mi diagnóstico es absolutamente negativo”, concluyó.
Por su lado, Castellani defendió lo hecho en los últimos años desde la Secretaría de Empleo Público: “Había que seguir mejorando la prestación de servicios y la atención a la ciudadanía, que es donde hay un núcleo que después impugna la propia funcionalidad del Estado. La pandemia permitió avanzar mucho en la digitalización, pero hay personas que aún no acceden por problemas de conectividad o manejo de tecnologías”.
Pero el problema del Estado, antes que técnico, es de la política y su péndulo. La oscilación actual confirma la regla. “Durante los 40 años de democracia, la política pública tuvo veinte vaivenes. Sin una política consistente en materia de administración pública, no vas a tener por arte de magia un Estado híper efectivo y eficiente”, concluyó Castellani.
